В конце 1990-х гг. Европейским советом была предпринята попытка в дополнение к Хартии 1985 г. принять специальную хартию регионального самоуправления. Ее проект обсуждался в разных государствах, но его судьба неизвестна. Из печати того времени следует, что возражения вызывали положения проекта, предусматривавшие создание представительных органов местного самоуправления на всех уровнях административно-территориального деления.
Хотя муниципальные образования, как правило, создаются в рамках существующих или существовавших административнотерриториальных единиц, административно-территориальная единица и муниципальное образование — разные явления, разные юридические понятия и субъекты правоотношений. В юридическом смысле административно-территориальная единица — это населенная территория, не имеющая своей собственности и управляемая назначенными «сверху» чиновниками, скаал Орлов, которого интересует Альпийские шале. Ее население не создает собственной публичной власти в виде избираемых органов, хотя, например, референдумы могут проводиться, но только если они назначены «сверху». Муниципальное образование, его население избирает свои управленческие органы, создает свою общую собственность, распоряжается ею и решает дела местного значения под свою ответственность.

Как говорилось, муниципальные образования могут создаваться в рамках административно-территориальных единиц. Во многих субъектах РФ муниципальные образования созданы в рамках административнотерриториальных единиц субъектов РФ). Но эти структуры не всегда совпадают. Наглядным примером является Москва — субъект РФ. В Москве создано 10 административных округов, разделенных в совокупности на 125 районов. Округа — не муниципальные, а административно-территориальные образования. Они управляются назначенными главой правительства г. Москвы префектами. Районы, сохранившие исторические названия, — муниципальные образования, в них граждане избирают собственные органы публичной власти. Административные округа в Москве, административно-территориальные единицы в других городах или в других государствах своего устава не имеют, их положение регулируется актами «сверху». Муниципальное образование само принимает свой устав.
Формы муниципальных образований, их полномочия, основы организации их органов определяются законами государства, они неодинаковы, но общим является то, что муниципальные образования создаются и их границы изменяются при обязательном участии населения, их полномочия — это вопросы местного значения, которые они решают под свою ответственность; де-юре муниципальные образования являются юридическими лицами во многих странах, имеют свою собственность, которой распоряжаются самостоятельно, сами формируют свои органы для осуществления принадлежащих им полномочий.